中国护照法元旦起实施

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《中华人民共和国护照法》(以下简称《护照法》)于2006年4月29日由全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议通过，并将于2007年1月1日起正式实施。该法是规范护照签发管理工作的专门法律，是我国出入境管理法律体系的重要组成部分。《护照法》总结了改革开放以来护照签发管理的工作经验，规定了护照种类、签发机关、申办程序、签发时限、不予签发对象、罚则等内容，将护照签发管理工作纳入法制化轨道，构建了科学完整的护照签发管理工作体系。《护照法》明确了护照签发管理工作属于中央事权，确立了公安机关出入境管理机构签发普通护照的法律地位，体现了公安机关加强出入境管理工作的需要。《护照法》体现了科学发展观和以人为本的理念，是顺应形势变化与时俱进的法律，它的颁布实施对于保障公民出入国权益，加强对外交流与合作，维护良好的出入境管理秩序，保障国家安全和稳定，以及规范公安机关的执法行为具有重要意义。
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日前，记者就贯彻执行《护照法》有关问题采访了公安部出入境管理局负责人。
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问：为什么要制定《护照法》？
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答：新中国成立以来，一直没有制定专门法律规范护照的签发管理工作，国务院及有关主管机关制定的规范性文件成为护照签发管理工作的主要依据。随着我国经济社会的发展，中国公民出国人数大幅增加，非法出入境、弄虚作假骗取护照等问题也日渐突出，而现行的出入境法律法规对护照的签发管理、处罚等规定都难以满足现实工作的需要，《护照法》正是在这样的大背景下出台的。《护照法》制定的必要性体现在四个方面：

一是出入境管理工作发展的需要。护照是中华人民共和国出入国境和在国外证明国籍和身份的证件。改革开放以来，中国公民出国人数逐年大幅度增加，公安机关审批公民出国人数由80年代初的每年10多万人次，到2006年达到392万人次。目前中国公民持有护照的至少达到2000万人。护照已与广大人民群众的利益密切相关，制定《护照法》，是维护公民的正当出国权益，维护出入境管理秩序的现实需要。

8 D9 q# C! Z" R- R6 w! _& T二是出入境管理工作法制建设的需要。虽然《中华人民共和国公民出境入境管理法》(以下简称《公民出境入境管理法》对护照签发管理作出原则性规定，但随着社会主义民主和法治建设的全面加强，广大群众对出入境管理依法行政的要求越来越高，出入境管理工作面临的改革压力加大，依靠原有的法律法规已经不适应出入境管理工作的需要。制定专门的《护照法》，规范护照的签发管理工作，是进一步完善护照管理制度，加强出入境管理工作法制化建设的客观要求。

1 [0 n6 _- Z1 v& U! K三是更好地保障公民出国权益，体现以人为本理念的需要。通过法律的形式，确立公民申请护照应享有的权利和应当承担的义务，加强对出入境管理机构工作人员的执法监督，更有效地保障公民出入国的正当权利。同时，制定《护照法》，可以将公安机关近几年推出的便民利民措施以法律形式固定下来，如公民申请护照的急事急办规定等，这样规定更加有效地促进护照签发机关提高管理水平和服务质量。

四是制定《护照法》是与国际惯例接轨，与国内其他法律规范相衔接的需要。随着世界经济全球化步伐加快，国际间的人员流动日益频繁，世界主要发达国家为了维护本国自身利益，都加强了出入境控制，尤其是增加了护照的防伪性能。目前国际民航组织公约要求各成员在2010年前签发机读的电子旅行证件，并建议各成员国将面像、指纹等生物特征作为护照防伪特征。我国是国际民航组织公约的成员国，应当按照国际通行标准，并以法定形式确定护照内容和制作要求，与国际惯例接轨。同时，随着健全社会主义法治建设的需要，近几年我国颁布了一系列完善行政执法程序的法律规范，例如《行政许可法》、《行政处罚法》《行政诉讼法》、《行政复议法》等，其中有部分内容与我国现行的出入境管理制度不相一致，必须制定专门的《护照法》来重新调整，完成与其他法律规范的衔接。
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/ Q; h& y' ^' J  J7 w1 T! T9 q8 ~问：《护照法》中规定谁为普通护照的签发机关？

答：《护照法》确立了公安机关出入境管理机构的签发普通护照的法律主体地位。《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十二条规定：“因私事出境的中国公民所使用的护照由公安部或者公安部授权的地方公安机关颁发。”鉴于目前普通护照均是以公安部出入境管理局名义签发，考虑到现行的出入境管理体制，《护照法》第四条明确规定“普通护照由中华人民共和国公安部出入境管理机构或者由公安部委托的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构以及中华人民共和国驻外使馆、领馆和外交部委托的其他驻外机构签发”。同时，《护照法》第五条规定：“公民因前往外国定居、探亲、学习、就业、旅行、从事商务活动等非公务原因出国的，由本人向户籍所在地的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构申请普通护照”。上述条款首次确立了公安部出入境管理机构和县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构受理、签发普通护照的法律地位，为公安机关出入境管理机构在法律授权范围内独立行使职权提供了依据。

6 Q$ X. {6 N% E6 L问：公民申请普通护照需要提交哪些材料？
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答：《护照法》第六条规定：“公民申请普通护照，应当提交本人的居民身份证、户口簿、近期免冠照片以及申请事由的相关材料。国家工作人员因本法第五条规定的原因出境申请普通护照的，还应当按照国家有关规定提交相关证明文件。”
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目前，全国已有231个城市实行公民凭户口簿、居民身份证按需申领护照。在实行按需申领普通护照的地方，公民只需要提交户口簿、居民身份证即可申请护照。尚未实行按需申领护照的地方和因非法移民等问题突出地区，申请人出国除提交户口簿、居民身份证外，还要提供与出国事由相应的证明材料，如出国劳务的，要提交劳务项目说明书，出国旅游，要提交团队旅游申请表等。由于中国各地区情况差异很大，目前在全国所有地方都实行按需申领护照的难度很大。本法规定了公民申请普通护照除提交户口本、身份证外，还要提交相关材料。为了便民利民，方便公民出国申请护照，防止地方对公民申请普通护照所需材料要求不规范，公安部将根据本法规定尽快制定出明确具体的办法，对提交的材料做出规定。
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《护照法》规定“国家工作人员因本法第五条规定的原因出境申请普通护照的，还应当按照国家有关规定提交相关证明文件”。国家工作人员申请因私出国与普通群众不同，必须履行有关审批手续，提交所属组织、人事管理和行政隶属部门出具的意见。单位意见包括下列内容：申请表所填内容是否属实，是否同意申请人出国等。需提交单位意见的国家工作人员的范围由组织、人事部门确定，目前主要是指公务员和参照公务员管理的人员以及国有企业、国有控股企业、事业单位负责人以及从事财务、机要等工作的人员。

% K6 u# ]1 x" B问：普通护照的签发时限有变化吗？

! b) m  r8 i( z) g5 X答：《护照法》缩短了普通护照的办理时限。《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》(以下简称《实施细则》)规定的办理护照时限是30天，地处偏僻，交通不便为60天。近几年来，公安机关出入境管理部门不断简化公民出国手续，办事效率明显提高，时限明显缩短，社会反映良好。为了巩固改革成果，促进公安机关出入境管理机构提高办事效率，防止以拖延时间的方式侵害公民出国的合法权益。《护照法》规定了普通护照的办证时限为15天，偏远地区或者交通不便的地区为30天。同时，还将公安机关出入境管理机构多年行之有效，广受群众欢迎的急事急办的办事时限以法律形式规定下来，体现了《护照法》坚持效能和便民的原则。
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8 \! G5 S. E) C+ }3 @( @" t问：普通护照的有效期是否也发生了变化？
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3 c4 n( A7 _2 A0 r0 d# }% G答：《护照法》针对普通护照持有人不同的年龄段，规定了不同的有效期。《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》规定：“中华人民共和国护照有效期为5年，可以延期二次，每次不超过5年”。由于上述规定没有区分护照持有人的年龄段，导致一些未成年人因年龄增长相貌变化大而不便辨认，给护照使用、管理带来不便。《护照法》参考其他国家护照立法情况和《居民身份证法》对居民年龄段划分的作法，针对不同年龄段生理变化的情况，规定了普通护照不同的有效期，即：未满十六周岁的人员所持普通护照有效期为5年，十六周岁以上的为10年。同时根据《国际民航组织公约》附件九的规定，取消了护照延期的规定。

问：普通护照的登记项目有哪些？

, |& Y0 l) q1 t/ I答：《护照法》明确了普通护照的登记项目。《公民出境入境管理法》及其《实施细则》没有明确护照登记项目，由内部规范性文件规定。《护照法》规定普通护照登记项目包括：护照持有人的姓名、性别、出生日期、出生地，护照的签发日期、有效期、签发地点和签发机关。与原规定相比，护照的登记项目中取消了居民身份证号码。主要是考虑到许多海外华侨没有身份证号码。
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6 I# n6 t9 ^2 N' \* s问：普通护照补发换发条件是什么？

& A/ \7 P0 z& @; l  n( I! Z3 C. s答：《护照法》规定护照换发或补发的情形为：护照有效期即将届满的；护照签证页即将使用完毕的；护照损毁不能使用的；护照遗失或者被盗的；有正当理由需要换发或者补发护照的其他情形。《护照法》的对补发或换发情形的规定较为宽泛，主要是考虑到实践中补发或者换发的情形比较复杂，如护照因打印错误、护照持有人姓名等项目合法变更而需要换发等。
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5 A: g5 W! X, G" F/ ~& a问：《护照法》中规定的违法行为处罚的种类有哪些？
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- J9 i. v; k) t6 T; T- F答：《中国公民出境入境管理法》及其《实施细则》规定的处罚只有警告和拘留两种。拘留的期限为10日以下。由于伪造、变造、出售护照等犯罪的目的主要是非法牟取经济利益，对这类违法行为应附加经济处罚手段，以增强法律的威慑力。此次护照立法中充分考虑了这一现实情况。《护照法》规定的处罚种类包括：罚款、拘留、没收违法所得三种。《护照法》规定的罚款和拘留的幅度是：对弄虚作假骗取护照行为，罚款幅度是二千元以上至五千元以下罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。对为他人提供伪造、变造的护照或出售护照，尚不够刑事处罚的，由公安机关没收违法所得，处十日以上十五日以下拘留，并处二千元以上五千元以下罚款。持用伪造、变造护照或冒用他人护照，未直接设定处罚幅度，由公安机关依照出境入境管理的法律规定予以处罚。
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问：《护照法》对护照签发机关的工作人员有要求吗？
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; f5 u3 p8 e4 l: X  R1 y+ j答：《护照法》加强了对护照签发机关及其工作人员的监督制约。为保证从事护照受理签发工作的人员能始终坚持合法、高效、便民的执法原则，加强对出入境管理机构的监督，《护照法》规定：1、应当受理而不予受理的；2、无正当理由不在法定期限内签发的；3、超出国家规定标准收取费用的；4、向申请人索取和收受贿赂的；5、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他行为；6、泄露因制作、签发护照而知悉的公民个人信息，侵害公民合法权益的。凡具有上述六种情形之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。首次以法律形式，确保了对护照签发机关工作人员的监督制约。
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问：请问公安机关将如何贯彻执行《护照法》？

- d/ O  R0 H2 v( P$ V+ p8 H+ Z答：《护照法》与公安机关密切相关，公安机关签发的普通护照的数量占全部护照签发总量的近90%。 公安机关将以《护照法》的颁布施行为契机，重点做好以下几方面的工作：

(一)认真做好《护照法》实施后的宣传工作。《护照法》的颁布施行，是出入境管理领域的一件大事。《护照法》虽然是总结了建国以来特别是改革开放以来护照管理经验的法律，但从总体看它是一部新法。作为执行《护照法》的主要执行部门，公安机关将继续利用各种形式，加强对《护照法》的宣传，使公安机关广大民警和广大人民群众了解《护照法》、熟悉《护照法》、遵守《护照法》。
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! M5 d. v# p* @; e) @8 X% F(二)进一步加强公安机关队伍和机构建设，适应《护照法》对护照签发提出的新要求。《护照法》首次明确公安机关出入境管理机构的法律地位。护照签发属于中央事权，公安部将护照签发权委托给地方公安机关出入境管理机构行使，对机构不健全，人员素质不高，不合乎规定要求的，公安部不会将护照受理、审批签发权委托给他们行使。如果被委托的机关不能严格按照法律规定为公民签发普通护照，公安部有权收回委托。

(三)进一步提高公安机关的服务意识，方便群众申请普通护照。《护照法》缩短了普通护照的办理时限，增加了急事急办的规定。这对公安机关出入境管理机构的软、硬件建设提出了新的要求。公安机关将进一步加强机构建设，加强对民警的教育培训，提高广大民警为人民服务的能力和水平。同时，公安机关将依照《护照法》的规定，进一步推出方便群众申领护照的切实措施。
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% z& h3 o5 I! u(四)严格执法，维护护照签发管理的正常秩序。与原法律规定相比，《护照法》提高了对弄虚作假骗取护照、为他人提供伪造、变造护照、持用伪造、变造护照、冒用他人护照的处罚力度。公安机关将严格依照法律规定，打击违反护照管理规定的行为人，维护护照签发管理的正常秩序。

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既然规定16周岁以上公民申请的护照有效期是10年，我们已经拿到的五年有效期的护照又不能延期了，到时只能去重新申请护照了？